日前，交通運輸部網(wǎng)站上，一則網(wǎng)友政府互動，引發(fā)大家圍觀。

　　提問    1617162597173QA 2021-03-31

　　同一違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰

　　【詳細描述】

　　新版《行政處罰法》第29條規(guī)定“......，同一違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！?

　　針對目前治理貨運車輛超限超載問題所依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)章相關(guān)要求：1、公安交警依照《道路交通安全法》第92條第二款的相關(guān)規(guī)定頂格處罰額度為2000元以下。2、交通執(zhí)法部門依據(jù)《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》（交通運輸部62號令）第43條第（二）項相關(guān)規(guī)定處罰定額額度在3萬元以下。

　　如果依照《交通運輸部 公安部關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實施意見（試行）》（交公路發(fā)[2017]年173號）的規(guī)定，“超限超載運輸車輛由公安交警部門實施處罰”是否與2021年7月15日實施《行政處罰法》相矛盾？

　　在此，網(wǎng)友出了一道問答題。

　　已知：1.新《行政處罰法》第 29 條規(guī)定，同一違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

　　2.《道路交通安全法》規(guī)定，貨運機動車超過核定載質(zhì)量的，頂格處罰額度為 2 千元以下。

　　3.《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》規(guī)定，車輛違法超限運輸?shù)模P款最高不得超過 3 萬元。

　　4.《交通運輸部 公安部關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實施意見（試行）》規(guī)定，超限超載運輸車輛由公安交警部門實施處罰。

　　請問： 第 4 點和第 1 點是否矛盾？

　　出題時，網(wǎng)友心中應(yīng)該有標準答案：矛盾！——既然法律規(guī)定按高罰款，那就應(yīng)該是誰罰的高誰來罰。超限運輸交通罰 3 萬，公安罰 2 千，交通罰的比公安高，依照處罰法規(guī)定，應(yīng)當由交通罰。而治超聯(lián)合執(zhí)法實施意見卻規(guī)定由公安罰，兩者相矛盾。

　　面對網(wǎng)友拋出的問題，交通部作出四點回應(yīng)。

　　答復(fù)     2021-05-27

　　您好，為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進物流降本增效促進實體經(jīng)濟發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕73號），進一步優(yōu)化營商環(huán)境，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)罰款問題，2017年11月，我部聯(lián)合公安部印發(fā)了《關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實施意見（試行）》（交公路發(fā)〔2017〕173號），對貨車車貨總質(zhì)量違法超限超載行為，推行交通運輸部門檢測車輛裝載情況并監(jiān)督消除違法行為、公安部門單獨處罰記分的聯(lián)合執(zhí)法模式，從政策層面對全國治超執(zhí)法工作進行了統(tǒng)一和規(guī)范，破解了多部門重復(fù)檢查和處罰問題，促進了嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，取得了積極成效。

　　2021年1月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂了《行政處罰法》，其中，第二十九條規(guī)定：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。”從其內(nèi)容看，本條是對“行政處罰的管轄和適用”的規(guī)定，而不是對“行政處罰的實施機關(guān)”進行的規(guī)定。

　　在《行政處罰法》第三章“行政處罰的實施機關(guān)”中的“第十八條第二款”規(guī)定：“國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進物流降本增效促進實體經(jīng)濟發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕73號）已明確規(guī)定，推動由交通運輸部門公路管理機構(gòu)負責監(jiān)督消除違法行為、公安交管部門單獨實施處罰記分的治超聯(lián)合執(zhí)法模式常態(tài)化、制度化，即，國務(wù)院已決定在治超聯(lián)合執(zhí)法中，由公安交通管理部門行使交通運輸主管部門的罰款權(quán)。因此，治超聯(lián)合執(zhí)法工作政策與《行政處罰法》第二十九條規(guī)定并不沖突。

　　下一步，我部將深入貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，以優(yōu)化營商環(huán)境、維護貨車司機合法權(quán)益為目標，積極與公安部門溝通，共同落實《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，深入推進治超聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化，規(guī)范各地治超執(zhí)法行為。 

　　答復(fù)單位：交通運輸部

　　首先，交通部強調(diào)，《超限超載聯(lián)合執(zhí)法實施意見（試行）》是落實國務(wù)院（國辦發(fā)〔2017〕73 號）文的舉措。從政策層面對全國治超執(zhí)法工作進行了統(tǒng)一和規(guī)范，破解了多部門重復(fù)檢查和處罰問題。

　　其次，交通部指出，新《行政處罰法》第二十九條第二款，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰，是對行政處罰的管轄和適用的規(guī)定，而不是對行政處罰的實施機關(guān)進行的規(guī)定。

　　第三，交通部認為，在治超聯(lián)合執(zhí)法中，由公安交通管理部門行使交通運輸主管部門的罰款權(quán)，是國務(wù)院（國辦發(fā)〔2017〕73號）依據(jù)《行政處罰法》第十八條第二款作出的決定。因此，治超聯(lián)合執(zhí)法工作政策與《行政處罰法》第二十九條規(guī)定并不沖突。

　　最后，交通部表示，下一步，將積極與公安部門溝通，共同落實《行政處罰法》第二十九條規(guī)定。

　　提問網(wǎng)友看到答復(fù)，估計會有看了一出關(guān)公戰(zhàn)秦瓊大戲的感覺。其中，由公安交通管理部門行使交通運輸主管部門的罰款權(quán)的說法，更是引來網(wǎng)民圍觀和吐槽。

　　網(wǎng)友提問時提到的修訂后《行政處罰法》第二十九條，是一事不再罰原則的具化。

　　第二十九條　對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

　　對于一事不再罰，有人認為是從古羅馬共和國時期的一事不再理演變而來。還有人認為是源于美國《憲法修正案》雙重處罰禁止規(guī)定。最初只在民法、刑法領(lǐng)域適用。后來，為了防止行政機關(guān)濫用處罰權(quán)，各國相繼在行政處罰領(lǐng)域設(shè)立了一事不再罰的原則。

　　我國《行政處罰法》制定時，引入一事不再罰原則，對防止重復(fù)處罰、多頭罰款起到了積極作用。修訂前處罰法對一事不再罰的規(guī)定比較簡單：

　　第二十四條  對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

　　但其立法意圖卻十分明確，就是不讓當事人因同一個違法行為，收到兩張以上罰款單。無論是一個行政主體開兩次以上罰單，還是兩個以上行政主體各開一個罰單，都不行。

　　一個行政主體不開兩次以上罰單，比較容易做到。若同一違法行為，幾個行政機關(guān)都有管轄權(quán)，如何保證不出現(xiàn)兩次以上罰款單，是個難題。對這類違法行為，常常會因為無法確定該誰管，或是無法確定該由誰來確定該誰管，最終導致要么都不管，要么重復(fù)罰的亂象。

　　行文至此，不難看出，在多個行政主體都有管轄權(quán)的情況下，落實一事不再罰的難點在于如何確定具體負責開罰款單的實施機關(guān)。因此，一事不再罰的條款雖然在管轄章節(jié)，實際上與實施機關(guān)不可割裂。解決了實施機關(guān)管轄問題，就等于保證了一事不再罰的落實。

　　修訂前的處罰法只規(guī)定了一事不再罰，對如何解決管轄沖突，保證一事不再罰落實，未作更多規(guī)定。實際執(zhí)行時，多數(shù)通過協(xié)商解決，或是依照修訂前處罰法第二十一條規(guī)定，由上級指定管轄。

　　第二十一條  對管轄發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機關(guān)指定管轄。

　　此次修訂后，增加了按高處罰的規(guī)定，對管轄主體選擇做出一定限制。相當于給協(xié)商解決，或在上級指定管轄時劃了一條線。

　　第二十九條　……。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

　　《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進物流降本增效促進實體經(jīng)濟發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕73 號）涉及治超聯(lián)合執(zhí)法的原文是：

　?。ǘ┮?guī)范公路貨運執(zhí)法行為。推動依托公路超限檢測站，由交通部門公路管理機構(gòu)負責監(jiān)督消除違法行為、公安交管部門單獨實施處罰記分的治超聯(lián)合執(zhí)法模式常態(tài)化、制度化，避免重復(fù)罰款，并盡快制定可操作的實施方案，在全國范圍內(nèi)強化督促落實。

　　顯然，國辦意見的落腳點是避免重復(fù)罰款，是落實處罰法一事不再罰的具體措施。其政策制定思路應(yīng)當如下：

　　1.依據(jù)部門法律法規(guī)，交通、公安對超限行為都有罰款權(quán)。2.依照處罰法一事不再罰原則，交通、公安兩個部門中，應(yīng)當只由一個部門罰款。3.依據(jù)修訂前處罰法第二十一條關(guān)于上級指定管轄的規(guī)定，指定公安單獨實施處罰。

　　在處罰法修訂前，以上決定并無不妥。只是，修訂后的處罰法增加了按高處罰條款。上級機關(guān)依法可以指定管轄，但在指定時要遵守按高處罰的規(guī)定。這就需要對處罰法修訂以前作出的決定進行評估和修正。當然，也可以通過部門修改規(guī)章，調(diào)整或取消相關(guān)條款，消除指定管轄與處罰法新增條款的沖突。

　　自《行政處罰法》頒布以來，國務(wù)院依據(jù)修訂前處罰法第十六條規(guī)定，一直在推進相對集中行政處罰權(quán)工作。

　　國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定（國發(fā)〔2002〕17 號）

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱行政處罰法)第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”國務(wù)院對貫徹實施行政處罰法確立的相對集中行政處罰權(quán)制度十分重視，多次下發(fā)文件作出具體部署。

　　對比國務(wù)院之前的發(fā)文可以發(fā)現(xiàn)：

　　國務(wù)院把處罰法第十六稱為行政處罰法確立的相對集中行政處罰權(quán)制度，把依據(jù)處罰法第十六條作出的決定，稱為相對集中行政處罰權(quán)。相對集中行政處罰權(quán)后，承接機關(guān)執(zhí)法時，執(zhí)行的是移交機關(guān)的部門法規(guī)。

　　而推進物流降本增效促進實體經(jīng)濟發(fā)展的意見（國辦發(fā)〔2017〕73 號）一文，把規(guī)范公路貨運執(zhí)法行為稱為治超聯(lián)合執(zhí)法。在治超聯(lián)合執(zhí)法時，公安也未依照交通部門的法規(guī)實施處罰。因此，很難把修訂前處罰法第十六條（修訂后第十八條第二款）說成國辦作出治超聯(lián)合執(zhí)法決定的法律依據(jù)。自然也不存在由公安交通管理部門行使交通運輸主管部門的罰款權(quán)的說法。

　　最后要說的是，修訂后的處罰法新增規(guī)定是按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。對于這個高：

　　一種觀點認為，是指法律條文規(guī)定處罰上限的高。前文提到的提問網(wǎng)友，在提問時就持這種觀點。若是這情況，就比較容易確定管轄機關(guān)，翻翻法律法規(guī)條文就能確定了。

　　另一種觀點認為，應(yīng)當是實際調(diào)查后擬處罰數(shù)額的高。若是這種情況，則需要幾個有管轄權(quán)的機關(guān)同時進行調(diào)查、審核，然后才能知道那個機關(guān)應(yīng)處罰的數(shù)額高，進而才能確定應(yīng)當由那個機關(guān)管轄。果真如此，則可能會出現(xiàn)執(zhí)法資源浪費，行政效率低下等問題。對此需要作進一步探討。

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