日前，交通運(yùn)輸部網(wǎng)站上，一則網(wǎng)友政府互動(dòng)，引發(fā)大家圍觀。

　　提問(wèn)    1617162597173QA 2021-03-31

　　同一違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰

　　【詳細(xì)描述】

　　新版《行政處罰法》第29條規(guī)定“......，同一違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。”

　　針對(duì)目前治理貨運(yùn)車輛超限超載問(wèn)題所依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)章相關(guān)要求：1、公安交警依照《道路交通安全法》第92條第二款的相關(guān)規(guī)定頂格處罰額度為2000元以下。2、交通執(zhí)法部門依據(jù)《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部62號(hào)令）第43條第（二）項(xiàng)相關(guān)規(guī)定處罰定額額度在3萬(wàn)元以下。

　　如果依照《交通運(yùn)輸部 公安部關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實(shí)施意見（試行）》（交公路發(fā)[2017]年173號(hào)）的規(guī)定，“超限超載運(yùn)輸車輛由公安交警部門實(shí)施處罰”是否與2021年7月15日實(shí)施《行政處罰法》相矛盾？

　　在此，網(wǎng)友出了一道問(wèn)答題。

　　已知：1.新《行政處罰法》第 29 條規(guī)定，同一違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

　　2.《道路交通安全法》規(guī)定，貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車超過(guò)核定載質(zhì)量的，頂格處罰額度為 2 千元以下。

　　3.《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》規(guī)定，車輛違法超限運(yùn)輸?shù)?，罰款最高不得超過(guò) 3 萬(wàn)元。

　　4.《交通運(yùn)輸部 公安部關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實(shí)施意見（試行）》規(guī)定，超限超載運(yùn)輸車輛由公安交警部門實(shí)施處罰。

　　請(qǐng)問(wèn)： 第 4 點(diǎn)和第 1 點(diǎn)是否矛盾？

　　出題時(shí)，網(wǎng)友心中應(yīng)該有標(biāo)準(zhǔn)答案：矛盾！——既然法律規(guī)定按高罰款，那就應(yīng)該是誰(shuí)罰的高誰(shuí)來(lái)罰。超限運(yùn)輸交通罰 3 萬(wàn)，公安罰 2 千，交通罰的比公安高，依照處罰法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由交通罰。而治超聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施意見卻規(guī)定由公安罰，兩者相矛盾。

　　面對(duì)網(wǎng)友拋出的問(wèn)題，交通部作出四點(diǎn)回應(yīng)。

　　答復(fù)     2021-05-27

　　您好，為落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕73號(hào)），進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)罰款問(wèn)題，2017年11月，我部聯(lián)合公安部印發(fā)了《關(guān)于治理車輛超限超載聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化工作的實(shí)施意見（試行）》（交公路發(fā)〔2017〕173號(hào)），對(duì)貨車車貨總質(zhì)量違法超限超載行為，推行交通運(yùn)輸部門檢測(cè)車輛裝載情況并監(jiān)督消除違法行為、公安部門單獨(dú)處罰記分的聯(lián)合執(zhí)法模式，從政策層面對(duì)全國(guó)治超執(zhí)法工作進(jìn)行了統(tǒng)一和規(guī)范，破解了多部門重復(fù)檢查和處罰問(wèn)題，促進(jìn)了嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，取得了積極成效。

　　2021年1月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂了《行政處罰法》，其中，第二十九條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！睆钠鋬?nèi)容看，本條是對(duì)“行政處罰的管轄和適用”的規(guī)定，而不是對(duì)“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)”進(jìn)行的規(guī)定。

　　在《行政處罰法》第三章“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)”中的“第十八條第二款”規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕73號(hào)）已明確規(guī)定，推動(dòng)由交通運(yùn)輸部門公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督消除違法行為、公安交管部門單獨(dú)實(shí)施處罰記分的治超聯(lián)合執(zhí)法模式常態(tài)化、制度化，即，國(guó)務(wù)院已決定在治超聯(lián)合執(zhí)法中，由公安交通管理部門行使交通運(yùn)輸主管部門的罰款權(quán)。因此，治超聯(lián)合執(zhí)法工作政策與《行政處罰法》第二十九條規(guī)定并不沖突。

　　下一步，我部將深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、維護(hù)貨車司機(jī)合法權(quán)益為目標(biāo)，積極與公安部門溝通，共同落實(shí)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，深入推進(jìn)治超聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化，規(guī)范各地治超執(zhí)法行為。 

　　答復(fù)單位：交通運(yùn)輸部

　　首先，交通部強(qiáng)調(diào)，《超限超載聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施意見（試行）》是落實(shí)國(guó)務(wù)院（國(guó)辦發(fā)〔2017〕73 號(hào)）文的舉措。從政策層面對(duì)全國(guó)治超執(zhí)法工作進(jìn)行了統(tǒng)一和規(guī)范，破解了多部門重復(fù)檢查和處罰問(wèn)題。

　　其次，交通部指出，新《行政處罰法》第二十九條第二款，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰，是對(duì)行政處罰的管轄和適用的規(guī)定，而不是對(duì)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行的規(guī)定。

　　第三，交通部認(rèn)為，在治超聯(lián)合執(zhí)法中，由公安交通管理部門行使交通運(yùn)輸主管部門的罰款權(quán)，是國(guó)務(wù)院（國(guó)辦發(fā)〔2017〕73號(hào)）依據(jù)《行政處罰法》第十八條第二款作出的決定。因此，治超聯(lián)合執(zhí)法工作政策與《行政處罰法》第二十九條規(guī)定并不沖突。

　　最后，交通部表示，下一步，將積極與公安部門溝通，共同落實(shí)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定。

　　提問(wèn)網(wǎng)友看到答復(fù)，估計(jì)會(huì)有看了一出關(guān)公戰(zhàn)秦瓊大戲的感覺(jué)。其中，由公安交通管理部門行使交通運(yùn)輸主管部門的罰款權(quán)的說(shuō)法，更是引來(lái)網(wǎng)民圍觀和吐槽。

　　網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)提到的修訂后《行政處罰法》第二十九條，是一事不再罰原則的具化。

　　第二十九條　對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

　　對(duì)于一事不再罰，有人認(rèn)為是從古羅馬共和國(guó)時(shí)期的一事不再理演變而來(lái)。還有人認(rèn)為是源于美國(guó)《憲法修正案》雙重處罰禁止規(guī)定。最初只在民法、刑法領(lǐng)域適用。后來(lái)，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)，各國(guó)相繼在行政處罰領(lǐng)域設(shè)立了一事不再罰的原則。

　　我國(guó)《行政處罰法》制定時(shí)，引入一事不再罰原則，對(duì)防止重復(fù)處罰、多頭罰款起到了積極作用。修訂前處罰法對(duì)一事不再罰的規(guī)定比較簡(jiǎn)單：

　　第二十四條  對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

　　但其立法意圖卻十分明確，就是不讓當(dāng)事人因同一個(gè)違法行為，收到兩張以上罰款單。無(wú)論是一個(gè)行政主體開兩次以上罰單，還是兩個(gè)以上行政主體各開一個(gè)罰單，都不行。

　　一個(gè)行政主體不開兩次以上罰單，比較容易做到。若同一違法行為，幾個(gè)行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，如何保證不出現(xiàn)兩次以上罰款單，是個(gè)難題。對(duì)這類違法行為，常常會(huì)因?yàn)闊o(wú)法確定該誰(shuí)管，或是無(wú)法確定該由誰(shuí)來(lái)確定該誰(shuí)管，最終導(dǎo)致要么都不管，要么重復(fù)罰的亂象。

　　行文至此，不難看出，在多個(gè)行政主體都有管轄權(quán)的情況下，落實(shí)一事不再罰的難點(diǎn)在于如何確定具體負(fù)責(zé)開罰款單的實(shí)施機(jī)關(guān)。因此，一事不再罰的條款雖然在管轄章節(jié)，實(shí)際上與實(shí)施機(jī)關(guān)不可割裂。解決了實(shí)施機(jī)關(guān)管轄問(wèn)題，就等于保證了一事不再罰的落實(shí)。

　　修訂前的處罰法只規(guī)定了一事不再罰，對(duì)如何解決管轄沖突，保證一事不再罰落實(shí)，未作更多規(guī)定。實(shí)際執(zhí)行時(shí)，多數(shù)通過(guò)協(xié)商解決，或是依照修訂前處罰法第二十一條規(guī)定，由上級(jí)指定管轄。

　　第二十一條  對(duì)管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。

　　此次修訂后，增加了按高處罰的規(guī)定，對(duì)管轄主體選擇做出一定限制。相當(dāng)于給協(xié)商解決，或在上級(jí)指定管轄時(shí)劃了一條線。

　　第二十九條　……。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

　　《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕73 號(hào)）涉及治超聯(lián)合執(zhí)法的原文是：

　?。ǘ┮?guī)范公路貨運(yùn)執(zhí)法行為。推動(dòng)依托公路超限檢測(cè)站，由交通部門公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督消除違法行為、公安交管部門單獨(dú)實(shí)施處罰記分的治超聯(lián)合執(zhí)法模式常態(tài)化、制度化，避免重復(fù)罰款，并盡快制定可操作的實(shí)施方案，在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)化督促落實(shí)。

　　顯然，國(guó)辦意見的落腳點(diǎn)是避免重復(fù)罰款，是落實(shí)處罰法一事不再罰的具體措施。其政策制定思路應(yīng)當(dāng)如下：

　　1.依據(jù)部門法律法規(guī)，交通、公安對(duì)超限行為都有罰款權(quán)。2.依照處罰法一事不再罰原則，交通、公安兩個(gè)部門中，應(yīng)當(dāng)只由一個(gè)部門罰款。3.依據(jù)修訂前處罰法第二十一條關(guān)于上級(jí)指定管轄的規(guī)定，指定公安單獨(dú)實(shí)施處罰。

　　在處罰法修訂前，以上決定并無(wú)不妥。只是，修訂后的處罰法增加了按高處罰條款。上級(jí)機(jī)關(guān)依法可以指定管轄，但在指定時(shí)要遵守按高處罰的規(guī)定。這就需要對(duì)處罰法修訂以前作出的決定進(jìn)行評(píng)估和修正。當(dāng)然，也可以通過(guò)部門修改規(guī)章，調(diào)整或取消相關(guān)條款，消除指定管轄與處罰法新增條款的沖突。

　　自《行政處罰法》頒布以來(lái)，國(guó)務(wù)院依據(jù)修訂前處罰法第十六條規(guī)定，一直在推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。

　　國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定（國(guó)發(fā)〔2002〕17 號(hào)）

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱行政處罰法)第十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！眹?guó)務(wù)院對(duì)貫徹實(shí)施行政處罰法確立的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度十分重視，多次下發(fā)文件作出具體部署。

　　對(duì)比國(guó)務(wù)院之前的發(fā)文可以發(fā)現(xiàn)：

　　國(guó)務(wù)院把處罰法第十六稱為行政處罰法確立的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，把依據(jù)處罰法第十六條作出的決定，稱為相對(duì)集中行政處罰權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，承接機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)，執(zhí)行的是移交機(jī)關(guān)的部門法規(guī)。

　　而推進(jìn)物流降本增效促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見（國(guó)辦發(fā)〔2017〕73 號(hào)）一文，把規(guī)范公路貨運(yùn)執(zhí)法行為稱為治超聯(lián)合執(zhí)法。在治超聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，公安也未依照交通部門的法規(guī)實(shí)施處罰。因此，很難把修訂前處罰法第十六條（修訂后第十八條第二款）說(shuō)成國(guó)辦作出治超聯(lián)合執(zhí)法決定的法律依據(jù)。自然也不存在由公安交通管理部門行使交通運(yùn)輸主管部門的罰款權(quán)的說(shuō)法。

　　最后要說(shuō)的是，修訂后的處罰法新增規(guī)定是按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。對(duì)于這個(gè)高：

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，是指法律條文規(guī)定處罰上限的高。前文提到的提問(wèn)網(wǎng)友，在提問(wèn)時(shí)就持這種觀點(diǎn)。若是這情況，就比較容易確定管轄機(jī)關(guān)，翻翻法律法規(guī)條文就能確定了。

　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是實(shí)際調(diào)查后擬處罰數(shù)額的高。若是這種情況，則需要幾個(gè)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)同時(shí)進(jìn)行調(diào)查、審核，然后才能知道那個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)處罰的數(shù)額高，進(jìn)而才能確定應(yīng)當(dāng)由那個(gè)機(jī)關(guān)管轄。果真如此，則可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法資源浪費(fèi)，行政效率低下等問(wèn)題。對(duì)此需要作進(jìn)一步探討。

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