當(dāng)前，各地路政部門都在進(jìn)行路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法探索，期待路政治超能如交警非現(xiàn)場執(zhí)法一樣，解決人員不足，減少人為處罰干預(yù)與當(dāng)事人直接沖突等現(xiàn)實問題。然而實踐中發(fā)現(xiàn)，法規(guī)的滯后性問題突顯。本文以浙江省路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法實踐為基點，以現(xiàn)有法律法規(guī)為前提，探討實現(xiàn)路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法法制路線圖。

路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法定義與特性

　　路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法，是指公路管理部門（路政）依照法律法規(guī)，根據(jù)“車輛超限檢測系統(tǒng)”和監(jiān)控設(shè)備等檢測監(jiān)控設(shè)備記錄資料，對違法超限運輸行為予以處罰的一種執(zhí)法方式。治超非現(xiàn)場執(zhí)法與交警非現(xiàn)場執(zhí)法相比，有以下特性：

　　1.證據(jù)采集要求更高。交警依靠視頻或者照片的靜態(tài)證據(jù)來執(zhí)法，路政治超需要對運輸行為、車輛輪軸以及重量等進(jìn)行動態(tài)檢測取證。動態(tài)檢測數(shù)據(jù)會受稱重設(shè)備、天氣情況、車輛運行時速以及系統(tǒng)軟件的穩(wěn)定性等影響，其技術(shù)要求以及認(rèn)定違法行為的證據(jù)要求更高。

　　2.執(zhí)法程序更復(fù)雜。交警部門進(jìn)行的非現(xiàn)場執(zhí)法模式，一般進(jìn)行的是簡易處罰模式，程序更為便捷。路政治超因為處罰額度以及處罰事實情況的復(fù)雜性，執(zhí)行的是《交通行政處罰程序規(guī)定》的一般程序規(guī)則，須做詢問筆錄等調(diào)查取證工作，處理案件程序更加復(fù)雜。

　　3.法律后果不同。交警部門進(jìn)行的處罰工作金額小，繳納罰款方式更為便捷。路政部門進(jìn)行的超限處罰涉及資金金額較大，如案件積累到3次以上，不僅要從重處罰，《公路安全保護(hù)條例》第六十六條規(guī)定，還要由道路運輸管理部門對車輛營運證進(jìn)行吊銷等處理。

　　4.違法行為危害性質(zhì)不同。在交警部門處罰的違法行為中，一般針對某一位置進(jìn)行的非現(xiàn)場執(zhí)法，具有偶發(fā)性特征，以短期、即時的違法行為為主。但是路政超限的管理對象是違法超限運輸行為，在非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，違法超限運輸行為對道路的損害是持續(xù)性的，直至被路面執(zhí)法攔截，或者到貨運目的地為止。因而路政管理部門的責(zé)任，要大于交警部門。

治超非現(xiàn)場執(zhí)法法制問題及應(yīng)對

　　立法補(bǔ)位

　　目前，各地都在探索路政治超非現(xiàn)場執(zhí)法，但缺乏統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)的法律依據(jù)，各地僅靠政府部門規(guī)定來執(zhí)行，缺乏具體的操作內(nèi)容，造成了執(zhí)法的不規(guī)范。

　　現(xiàn)有非現(xiàn)場執(zhí)法，僅僅是依據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定增加了數(shù)字證據(jù)的證據(jù)種類，明確了視頻監(jiān)控檢測等證據(jù)的合法性地位。法律依據(jù)方面，全國性的法律法規(guī)對公路治超非現(xiàn)場執(zhí)法暫時沒有明確性規(guī)定。在地方性法規(guī)中， 如《杭州市公路條例》第三十三條第三款規(guī)定：“公路管理機(jī)構(gòu)根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對違法超限貨物運輸車輛的所有人或者管理人和有其他損壞、污染公路或者影響公路暢通的違法行為的機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰?！?

　　由此，行業(yè)有關(guān)部門應(yīng)對治超非現(xiàn)場執(zhí)法， 在執(zhí)法依據(jù)、程序、措施、自由裁量權(quán)等方面進(jìn)行立法規(guī)范，真正做到“有法可依”。

　　規(guī)范程序

　　執(zhí)法流程的程序性規(guī)范，由三個部分組成。第一部分是治超非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備現(xiàn)場的告知流程設(shè)置。第二部分是證據(jù)采集程序。第三部分是案件處理流程。

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法設(shè)備現(xiàn)場設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)化。比如在設(shè)備設(shè)置點前方一定距離內(nèi)，應(yīng)設(shè)置規(guī)范告示牌，告知駕駛員前方是治超非現(xiàn)場執(zhí)法點，讓其有一定的心理預(yù)期。在設(shè)備點后一定距離內(nèi)，應(yīng)設(shè)置能及時反應(yīng)車輛稱重信息的電子屏等告知裝置，讓駕駛員了解其已涉嫌違法超限運輸。之后在一定距離內(nèi)，設(shè)置告知牌讓其到卸貨場站進(jìn)行自行卸載，以便減輕或免除其違法處罰。在通過自行卸載超限貨物點后一定距離內(nèi)，還應(yīng)設(shè)置一塊告知牌，讓其知道已超限到哪里接受處理。

　　這里有兩點解釋：一是在治超非現(xiàn)場執(zhí)法模式中，應(yīng)設(shè)置車輛自行卸貨點或者超限貨物處置點，便于駕駛員自行處理超限部分貨物，減少對路面的損害，以便于在日后處罰裁量中可以對處罰對象進(jìn)行減輕或者免于處罰。二是在自行卸載區(qū)后設(shè)置告知牌，是讓其知道在違法超限情況下繼續(xù)行駛將危害公路橋梁，降低公路管理機(jī)構(gòu)行政管理責(zé)任。

　　證據(jù)采集的合法性規(guī)定。檢測設(shè)備提供的檢測磅單以及視頻監(jiān)控資料，并非天然的數(shù)字證據(jù)，必須經(jīng)歷兩個環(huán)節(jié)。一是對檢測設(shè)備的認(rèn)定環(huán)節(jié)。如《杭州市公路條例》第三十三條第二款規(guī)定：“超限動態(tài)檢測技術(shù)監(jiān)控設(shè)備中的計量器具應(yīng)當(dāng)經(jīng)過質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門依法檢定合格后方可使用?！钡壳按嬖诘碾y題是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門，在其認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)中沒有針對“ 車輛超限檢測系統(tǒng)” 的檢測條款，而往往“無法認(rèn)定”。未經(jīng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門認(rèn)定的器具，僅具有預(yù)警數(shù)據(jù)采集等功能，而不能作為執(zhí)法工具使用。二是數(shù)據(jù)審核環(huán)節(jié)。通過系統(tǒng)采集的數(shù)據(jù)僅僅是一個初步的原始數(shù)據(jù)，因為受當(dāng)時行駛條件，如天氣、光線、駕駛軌跡等因素影響，采集數(shù)據(jù)應(yīng)有經(jīng)執(zhí)法人員審核處理的過程，交警部門亦如此。程序規(guī)定中應(yīng)確立數(shù)據(jù)的收集與法制審核的環(huán)節(jié)，確保數(shù)據(jù)收集的合法有效。對于證據(jù)的采集，應(yīng)有時間節(jié)點等設(shè)置，以便取得更好的執(zhí)法效果。

　　治超非現(xiàn)場取證后執(zhí)法處罰流程的規(guī)范性設(shè)置。在治超非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，主要存在以下幾種情形：一是違法超限運輸車輛當(dāng)場被路面執(zhí)法查處的，可直接將審核后的數(shù)據(jù)作為證據(jù)使用處理。二是當(dāng)日未被查處，經(jīng)數(shù)據(jù)采集后，通過短信或者掛號信等形式告知當(dāng)事人來處理，應(yīng)注意在告知過程中，告訴當(dāng)事人合法的救濟(jì)權(quán)利。對于當(dāng)事人的陳述申辯進(jìn)行審核，確認(rèn)當(dāng)事人當(dāng)日是否有如主動卸載、主動配合處理等情形。三是在日后的路面執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人之前有違法超限運輸?shù)男袨?。對此，?yīng)及時告知當(dāng)事人接受調(diào)查。

　　以上三種方式是常見的治超非現(xiàn)場執(zhí)法處理流程。主要圍繞檢測數(shù)據(jù)、詢問筆錄來進(jìn)行取證處理，在第一種方式中應(yīng)加入現(xiàn)場筆錄情況。在治超非現(xiàn)場執(zhí)法未深入人心之前，從實踐看第三種方式是主要的。對于以上的三種案例模式，都應(yīng)建立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一的操作流程以及案卷制作格式。

　　此外，對于路面執(zhí)法工作，也應(yīng)有明確的巡查職責(zé)機(jī)制，明確非現(xiàn)場執(zhí)法路段的路面執(zhí)法時間等規(guī)則。以免管理部門因為人手或者其他原因，怠于路面執(zhí)法，影響管理的時效性。

　　確立追查手段

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法是一種創(chuàng)新，沒有如交警般相應(yīng)的、明確的違法五次以上，采取行政強(qiáng)制措施的規(guī)定。一種執(zhí)法模式的成功標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是該模式是否能起到對違法行為的震懾作用，使違法者放棄違法行為。

　　筆者以為，建立一種類似的空車攔截檢查機(jī)制，會比較有效。就是路政執(zhí)法人員在日常治超執(zhí)法工作中，對于之前經(jīng)過非現(xiàn)場超限檢測儀器檢測為年度涉嫌三次以上違法超限運輸?shù)能囕v， 在空車或者未超限的情況下，路政執(zhí)法人員依照相關(guān)的路面執(zhí)法程序?qū)嵤┞访鏀r截，要求當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查處理的執(zhí)法程序。這一方式目前唯一的法律支撐是， 《行政處罰法》中規(guī)定的采取證據(jù)保全制度。但是如果以證據(jù)保全采用該機(jī)制，依據(jù)人大法工委的解讀證據(jù)，保全制度是一種行政強(qiáng)制措施。依《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，公路部門有即時強(qiáng)制或者代履行的職權(quán)，但前提是該車存在危害公路的情形，在空車狀態(tài)顯然并不符合該條文。但事實上，從減少道路危害的角度出發(fā)，制定和實施空車攔截機(jī)制，方能最大程度發(fā)揮治超非現(xiàn)場執(zhí)法的威懾力。

　　規(guī)范自由裁量權(quán)

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法目前而言，法律存在一定的困境。一是處罰裁量輕重問題。二是對違法行為的認(rèn)定次數(shù)問題。

　　處罰裁量情節(jié)問題。有人認(rèn)為治超非現(xiàn)場執(zhí)法，在沒有得到社會普遍認(rèn)可的前提下，應(yīng)進(jìn)行“照顧性”處罰。但筆者以為，治超非現(xiàn)場執(zhí)法處罰裁量的起罰點以及從輕環(huán)節(jié)從重環(huán)節(jié)的認(rèn)定，應(yīng)與現(xiàn)場執(zhí)法一致為宜，特殊為例外， 不能“ 一律從輕” 處理。否則在當(dāng)次的路面執(zhí)法中，如果一輛車采用的是非現(xiàn)場執(zhí)法數(shù)據(jù)，另一輛車采用的是檢測站現(xiàn)場過磅數(shù)據(jù)，容易導(dǎo)致處罰的不公平。

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法裁量的特殊性。在非現(xiàn)場模式下，在沒有執(zhí)法人員的情景下，駕駛員在得知涉嫌超限后，主動進(jìn)入卸貨場地進(jìn)行卸貨處理，就應(yīng)適用《行政處罰法》的主動減少危害性條款進(jìn)行減輕或者免于處罰。同時，在公眾沒有普遍適應(yīng)的情況下，極易導(dǎo)致車輛違法行為出現(xiàn)三次以上，從而帶來從重處罰和吊銷營運證的嚴(yán)重法律后果，兩者當(dāng)事人一般都難以承受。還有當(dāng)事人在接到接受調(diào)查的通知后，主動去窗口配合調(diào)查處理的情節(jié)，是否屬于主動配合執(zhí)法人員調(diào)查處理情形等問題，都給執(zhí)法人員留有巨大的裁量空間以及執(zhí)法難題。

　　希望今后，針對治超非現(xiàn)場執(zhí)法出臺裁量實施細(xì)則，以及在軟件技術(shù)升級降低工作量的基礎(chǔ)上，適時對治超非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范該裁量標(biāo)準(zhǔn)。

　　一次違法行為認(rèn)定問題。針對一次違法行為的認(rèn)定，不僅涉及今后聯(lián)網(wǎng)異地處理問題，而且也是與處罰的輕重等息息相關(guān)。筆者以為至少有以下三種認(rèn)定方式：

　　微觀的定性：在違法行為人通過標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置的治超非現(xiàn)場執(zhí)法點時，有系列的告知措施。該行為人如果明知故犯、不主動卸貨處理等，在通過該路段公路管理部門轄區(qū)時，應(yīng)視為一次違法超限運輸行為。此類認(rèn)定有其局限性，如受當(dāng)時檢測環(huán)境、條件限制，駕駛員在一定車速下，不一定能完全獲知相應(yīng)的告知信息。其次，常態(tài)性的違法超限運輸，往往會跨管轄地域，如此一來線路一長，一次運輸行為會導(dǎo)致多次處罰結(jié)果，導(dǎo)致處罰的不合理。

　　中觀的認(rèn)定：以當(dāng)事人當(dāng)次貨物的出貨到入貨來認(rèn)定，這也是現(xiàn)場執(zhí)法中常用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對于一次的運輸行為，應(yīng)以當(dāng)事人的出貨單、詢問筆錄、現(xiàn)場視頻監(jiān)控來認(rèn)定。避免當(dāng)事人在一次運貨過程中對次被處理的結(jié)局。

　　宏觀的認(rèn)定：即按日計算。作為違法超限運輸行為而言，可以統(tǒng)一按日計算，在該日內(nèi)獲得的違法超限運輸數(shù)據(jù)進(jìn)行“擇重”處罰。此種認(rèn)定方式，對于駕駛員而言是有利的，但會存在其濫用一次違法處罰的尋租機(jī)會，導(dǎo)致違法超限運輸社會危害性增強(qiáng)。參考公安部法制局2005年3月的公法〔2 0 0 5〕6 6號《公安部關(guān)于對交通技術(shù)監(jiān)控記錄違法行為如何進(jìn)行處罰的請示的批復(fù)》中界定的，“交通技術(shù)監(jiān)控記錄的違法行為人在一段時間內(nèi)多次實施的同種違法行為，但仍屬數(shù)相互獨立的違法行為，公安機(jī)關(guān)受案查處時，不宜作為從重處罰一次”。得出此類選擇不適用于違法超限運輸?shù)姆乾F(xiàn)場執(zhí)法。

　　由此得出，在治超非現(xiàn)場執(zhí)法的初期，為使當(dāng)事人能接受治超非現(xiàn)場執(zhí)法的模式，根據(jù)違法行為的認(rèn)定，應(yīng)以當(dāng)次的貨物運輸行為的出貨到入庫為宜。進(jìn)入成熟期之后，通過標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)場告知以及流程設(shè)計，應(yīng)以微觀解釋來定義，從而嚴(yán)格控制超限情況的發(fā)生。

      三次以上違法行為處理

　　在治超非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，常遇到當(dāng)事人處理違法超限三次以上的情況。在路面執(zhí)法過程中，如前所述，一年處罰三次以上，要抄告給運管部門，由運管部門吊銷營運證。另根據(jù)地方性裁量辦法，如《浙江省交通行政執(zhí)法裁量辦法》規(guī)定，一年內(nèi)三次以上違法行為要加重處罰，有加重處罰情節(jié)下，即使有從輕情節(jié)，也一律不得從輕處罰?？芍^法律后果很嚴(yán)重，顯失公正。

　　對此情況如何處理？筆者以為，應(yīng)以當(dāng)事人明確收到行政處罰通知書統(tǒng)一作為“一次”來認(rèn)定較為合適。當(dāng)初處罰的法律后果設(shè)計規(guī)則是，以路面現(xiàn)場執(zhí)法為基礎(chǔ)進(jìn)行考量。在路面執(zhí)法環(huán)節(jié)中，當(dāng)事人的告知救濟(jì)權(quán)利獲得充分保障，對于違法行為的認(rèn)定在處罰結(jié)束時應(yīng)無異議。針對一次性告知當(dāng)事人違法行為三次以上時，筆者以為可以作為一案進(jìn)行處理，發(fā)送一份行政處罰決定書。因為在行政處罰中，當(dāng)事人的告知救濟(jì)權(quán)利是不可剝奪的。在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中，當(dāng)事人可能因為多種因素影響，無法獲知其已違法，或者因為通信信息錯誤問題，路政管理部門在履行告知程序后，當(dāng)事人無法及時獲知其已違法情況。何況每次案由是一樣的，只要在相應(yīng)的詢問筆錄中將案件情況調(diào)查清楚即可， 類似于刑法中的連續(xù)犯處理，處罰金額按每次標(biāo)準(zhǔn)處罰累計。

　　當(dāng)然這么規(guī)定，會產(chǎn)生一個當(dāng)事人平時故意不接受處理，然后在年底進(jìn)行一次處理，以規(guī)避相應(yīng)罰則的情況。因此適用該規(guī)定應(yīng)有另外情形，如在書面告知其接受處理，并簽訂送達(dá)回證的情形下，當(dāng)事人拒絕處理，則對已告知的違法行為不適用于“一次處理”的情節(jié)。

　　筆者認(rèn)為，對于治超非現(xiàn)場執(zhí)法的自由裁量權(quán)的實施，應(yīng)制定單獨適用條款，明確相關(guān)的適用場景及其規(guī)則。不然，自由裁量權(quán)，就可能成為懸在治超非現(xiàn)場執(zhí)法頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，成為有關(guān)部門追責(zé)執(zhí)法過程中被攻擊“短板”。

實施中的法律難題

　　當(dāng)事人行使沉默權(quán)問題

　　在治超非現(xiàn)場執(zhí)法模式下， 獲得的證據(jù)除了磅單、監(jiān)控視頻等數(shù)字證據(jù)之外， 需要詢問筆錄來確認(rèn)違法行為人、違法情節(jié)、處罰裁量情節(jié)等情況。不然容易導(dǎo)致錯罰情形的發(fā)生。但如果當(dāng)事人使用沉默權(quán)， 對于所提問題采取回避態(tài)度，或者不接受調(diào)查處理， 將使案件進(jìn)展情況進(jìn)入僵局。

　　對此， 筆者以為治超非現(xiàn)場執(zhí)法模式中， 采用的是技術(shù)手段來執(zhí)法， 本身是一種改變以往執(zhí)法手段的創(chuàng)新執(zhí)法， 為體現(xiàn)執(zhí)法的公信力， 通過技術(shù)手段取得的數(shù)字證據(jù)審核后應(yīng)可以直接認(rèn)定當(dāng)事人的違法行為。在超限處罰中需要認(rèn)定的是兩個問題， 一個是車輛超限， 其次是運輸行為。用現(xiàn)有的技術(shù)獲得的車輛檢測磅單和車輛行駛的監(jiān)控資料等電子證據(jù)， 應(yīng)可直接認(rèn)定車輛的違法超限運輸行為， 從而向違法超限運輸車輛發(fā)放《違法行為告知書》， 對于當(dāng)事人存在異議或者其他問題， 可以在告知書中確立相關(guān)的救濟(jì)途徑以及主動處理時限上放寬。當(dāng)事人如果接受處理， 必須是到執(zhí)法單位去處理， 接受處理時可以進(jìn)行申訴抗辯， 屆時進(jìn)行印證也可以。

　　處罰掛靠單位問題

　　掛靠車輛在道路運輸中，一直占有相當(dāng)比重。在治超非現(xiàn)場執(zhí)法過程中， 依照《杭州市公路條例》第三十三條第三款規(guī)定：“機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰。但是能夠確定具體行為人的，對具體行為人依法予以處罰?！睂Α熬唧w行為人”認(rèn)定， 是否包括掛靠單位？ 筆者以為答案是肯定的。依據(jù)《物權(quán)法》第二十四條規(guī)定：“ 船舶、航空器和機(jī)動車等物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！? 因此， 在掛靠車輛的情形下，依據(jù)交警部門提供的車主信息，如果該掛靠公司在不提供實際車主等抗辯理由的情況下，該公司應(yīng)為處罰對象。如此處理，一則車輛過戶需要該公司出面，其對于車輛有一定的信息登記；二則公司一般有固定場所，有利于處罰的執(zhí)行；三則能使掛靠公司，在掛靠有相關(guān)車輛時有所顧慮，有助于限制車輛掛靠等此類非正常市場現(xiàn)象的產(chǎn)生，使實際車主變成車輛登記所有人。

　　治超非現(xiàn)場執(zhí)法是一種全新的執(zhí)法方式，也是將來的發(fā)展趨勢。在發(fā)展中，既要做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，同時亦要考慮保障行政相對人合法權(quán)益，使當(dāng)事人能在公開透明的法制環(huán)境下，獲得公平公正的處理。如此，這種執(zhí)法模式方能常態(tài)化、持久化。

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