1984年12月，我國(guó)提出“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策時(shí)，全國(guó)二級(jí)及以上公路里程僅有1.9萬(wàn)公里，如今，我國(guó)高速公路里程已達(dá)13.65萬(wàn)公里，實(shí)現(xiàn)了由“初步連通”向“覆蓋成網(wǎng)”的重大跨越，30年間，收費(fèi)公路政策的實(shí)施，在帶動(dòng)我國(guó)高速公路飛速發(fā)展的同時(shí)，促使高速公路收費(fèi)逐步規(guī)范化。

公路建設(shè)有了資金

　　收費(fèi)公路政策的實(shí)踐探索源于改革開放的前沿、貨運(yùn)需求增長(zhǎng)最快、交通瓶頸制約最嚴(yán)重的廣東省珠三角地區(qū)。20世紀(jì)80年代初期，廣東省政府引進(jìn)澳門貸款，實(shí)施了國(guó)道105線廣州-佛山-珠海公路的4個(gè)渡改橋項(xiàng)目，通過(guò)收取車輛通行費(fèi)的方式償還借款。隨后又集資1億元用于國(guó)道107線廣州至深圳東莞路段的改造。1984年1月1日，廣深公路上設(shè)置的中堂、江南兩個(gè)大橋收費(fèi)站正式開始收費(fèi)，成為我國(guó)大陸最早的收費(fèi)站。同年廣珠公路上設(shè)置的容奇、三洪奇、細(xì)滘、沙口4個(gè)大橋收費(fèi)站陸續(xù)開始收費(fèi)。這種做法，作為公路建設(shè)向社會(huì)融資的成功實(shí)踐，在全國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引起了積極反響，也得到了中央有關(guān)部委的高度關(guān)注。

　　為加快公路建設(shè)，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議作出“貸款修路、收費(fèi)還貸”的重要決定。這次會(huì)議形成了四項(xiàng)重要決策，一是決定征收車輛購(gòu)置附加費(fèi)，收入主體部分作為公路建設(shè)交通專項(xiàng)資金；二是提高養(yǎng)路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加部分用于公路建設(shè)；三是實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策，允許利用貸款或集資建設(shè)高等級(jí)公路并通過(guò)收取車輛通行費(fèi)償還建設(shè)債務(wù)；四是批準(zhǔn)開征專項(xiàng)用于公路和公路客貨運(yùn)站場(chǎng)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用。自此，“貸款修路、收費(fèi)還貸”成為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資政策的重要組成部分，徹底打破了單純依靠政府財(cái)政發(fā)展公路的體制束縛，為公路事業(yè)快速發(fā)展奠定了政策和制度基礎(chǔ)。

四次演進(jìn) 助推發(fā)展

　　從1984年至今，“收費(fèi)還貸，貸款修路”政策，共經(jīng)歷了四個(gè)演進(jìn)階段，同時(shí)，推動(dòng)了高速公路的快速發(fā)展。

　　1984年至1991年，實(shí)踐探索階段。

　　自1984年12月第54次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策出臺(tái)后，為高等級(jí)公路，特別是高速公路的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。1988年我國(guó)大陸第一條高速公路——滬嘉高速公路（18.5公里）建成通車，此后相繼建成全長(zhǎng)375公里的沈大高速公路和143公里的京津塘高速公路，開辟了公路建設(shè)的新局面。

　　為規(guī)范公路收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置和收費(fèi)行為，嚴(yán)格收費(fèi)公路管理，交通部、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局于1988年發(fā)布了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》（交公路發(fā)〔1988〕28號(hào)），對(duì)收費(fèi)公路的收費(fèi)目的、收費(fèi)條件、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)收入的使用和收費(fèi)期限等方面作出明確規(guī)定。這是關(guān)于收費(fèi)公路的第一部法令性文件，標(biāo)志著收費(fèi)公路建設(shè)進(jìn)入了法制化軌道，并對(duì)之后30年來(lái)高速公路的快速發(fā)展提供了最主要的資金來(lái)源。

　　1992年至1997年，政策的第一輪規(guī)范。1992年，鄧小平同志“南巡講話”和黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論”，加快了改革開放的步伐?；A(chǔ)設(shè)施投融資體制改革為發(fā)揮收費(fèi)公路政策作用、加快公路建設(shè)提供了有利的條件和環(huán)境，各地發(fā)展收費(fèi)公路的積極性高漲，促使收費(fèi)公路建設(shè)步入快速發(fā)展階段。1992年到1998年間，收費(fèi)公路發(fā)展速度迅猛提高，其中二級(jí)收費(fèi)公路增長(zhǎng)最快。

　　此外，該階段還進(jìn)行了一系列政策規(guī)范——1994年《關(guān)于在公路上設(shè)置通行費(fèi)收費(fèi)站（點(diǎn)）的規(guī)定》出臺(tái)，對(duì)收費(fèi)公路設(shè)置條件進(jìn)行了局部調(diào)整；1996年《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》出臺(tái)，對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍作了進(jìn)一步限定。此外，1997年7月1日實(shí)施的《公路法》，奠定了收費(fèi)公路的法律基礎(chǔ)。

　　1998年至2008年，政策再次規(guī)范調(diào)整。受亞洲金融危機(jī)等影響，中央政府實(shí)施了以擴(kuò)大內(nèi)需為目標(biāo)的積極財(cái)政政策，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施被確定為優(yōu)先發(fā)展的建設(shè)投資領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)各大銀行對(duì)收費(fèi)公路的貸款力度進(jìn)一步加大，《五縱七橫國(guó)道主干線建設(shè)規(guī)劃》迅速推進(jìn)。為有序引導(dǎo)高速公路的發(fā)展，2004年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》編制工作，這一時(shí)期高速公路建設(shè)逐步加快，里程也迅速增長(zhǎng)。截至2008年年底，收費(fèi)公路里程達(dá)到21.2萬(wàn)公里，其中高速公路5.6萬(wàn)公里、一級(jí)收費(fèi)公路3.1萬(wàn)公里、二級(jí)收費(fèi)公路12.5萬(wàn)公里。

　　隨著收費(fèi)公路規(guī)模短期內(nèi)的快速增加，收費(fèi)站點(diǎn)離城區(qū)過(guò)近對(duì)居民日常生活帶來(lái)影響，部分項(xiàng)目難以按時(shí)付息還本，部分經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不規(guī)范等問(wèn)題相繼出現(xiàn)。1999年《關(guān)于清理整頓公路收費(fèi)站（點(diǎn)）的實(shí)施方案（試行）》出臺(tái)，對(duì)收費(fèi)公路收費(fèi)站設(shè)置條件進(jìn)行了全面調(diào)整和提高。2002年4月，《關(guān)于治理向機(jī)動(dòng)車亂收費(fèi)和整頓道路站點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》發(fā)布。2004年，《中華人民共和國(guó)收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》出臺(tái)，全面規(guī)范收費(fèi)公路設(shè)置管理的同時(shí)，規(guī)定東部地區(qū)不再允許新建二級(jí)收費(fèi)路，分別提出不同地區(qū)、不同類型收費(fèi)公路的最長(zhǎng)收費(fèi)年限，并首次明確了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。2008年，《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》出臺(tái)，明確了收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓條件和轉(zhuǎn)讓程序，并對(duì)轉(zhuǎn)讓收入使用管理等進(jìn)行了規(guī)定。

　　2009年至今，全面調(diào)整進(jìn)入新階段。2009年至2017年，高速公路里程由6.03萬(wàn)公里增長(zhǎng)到13.65萬(wàn)公里，里程規(guī)模翻了一番。同時(shí)，2009年后按照國(guó)務(wù)院實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革要求，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，收費(fèi)公路的等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、里程規(guī)模得到控制。2011年至2012年，為進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路發(fā)展，交通運(yùn)輸部等五部委開展了收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作，對(duì)存在問(wèn)題的收費(fèi)公路項(xiàng)目進(jìn)行了整改和規(guī)范。截至2017年年底，全國(guó)收費(fèi)公路總里程16.37萬(wàn)公里，其中收費(fèi)高速公路13.26萬(wàn)公里，我國(guó)依靠收費(fèi)公路政策建成了世界規(guī)模第一的高速公路網(wǎng)。

　　“還沒(méi)有任何其他國(guó)家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)?！边@是世界銀行在2006年對(duì)中國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展速度做出的評(píng)價(jià)。10年過(guò)后，當(dāng)高速公路達(dá)到12萬(wàn)公里的時(shí)候，世界銀行專家給出了更高的評(píng)價(jià)：“在構(gòu)建現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公路網(wǎng)、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)方面，中國(guó)處于全球領(lǐng)先地位”。

　　2016年底，交通運(yùn)輸部發(fā)布《中國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展報(bào)告》，指出：“中國(guó)交通運(yùn)輸總體上經(jīng)歷了從瓶頸制約到初步緩解，再到基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的奮斗歷程，與世界一流水平的差距快速縮小，部分領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)超越，一個(gè)走向現(xiàn)代化的綜合交通運(yùn)輸體系正展現(xiàn)在世界面前”。這一判斷宣告了公路行業(yè)以加快建設(shè)為主的階段即將結(jié)束，以高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的新階段正式拉開序幕。收費(fèi)公路政策也即將進(jìn)入從滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)需求出發(fā)，進(jìn)入深度調(diào)整和完善的新階段。

高速收費(fèi)更加規(guī)范

　　設(shè)置條件不斷收緊。收費(fèi)公路政策出臺(tái)之初，凡高速公路、里程在10公里以上的一級(jí)公路、20公里以上的二級(jí)公路及300米以上橋梁、500米以上隧道，報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，即可對(duì)過(guò)往車輛收取通行費(fèi)。隨著路網(wǎng)里程的不斷增加及路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，高速公路的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)逐步變?yōu)?0公里，一級(jí)公路設(shè)站標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)?0公里，二車道獨(dú)立橋隧的最低標(biāo)準(zhǔn)為800米，四車道獨(dú)立橋隧的最低標(biāo)準(zhǔn)為500米，并且從2008年開始，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。

　　收費(fèi)期限多次調(diào)整。收費(fèi)公路政策出臺(tái)時(shí)，沒(méi)有收費(fèi)期限的設(shè)定。對(duì)一般收費(fèi)公路項(xiàng)目規(guī)定是貸款修路、收費(fèi)還貸、貸款還清、停止收費(fèi)；對(duì)中外合資項(xiàng)目規(guī)定根據(jù)批準(zhǔn)的協(xié)議或合作條款確定收費(fèi)期限。

　　2004年《收費(fèi)公路條例》對(duì)收費(fèi)期限做出了明確規(guī)定：收費(fèi)期限由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列標(biāo)準(zhǔn)審查批準(zhǔn)：

　　政府還貸公路的收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年；中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。

　　經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年；中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。

　　政策目標(biāo)有所增加。對(duì)照政策出臺(tái)時(shí)的目標(biāo)，政策執(zhí)行過(guò)程中不斷增加了一些新的目標(biāo)和訴求：高速公路建設(shè)、改擴(kuò)建和養(yǎng)護(hù)的資金來(lái)源主要依靠收費(fèi)政策；基本形成依靠社會(huì)投資和銀行貸款建設(shè)高速公路，依靠財(cái)政性資金支持普通公路發(fā)展的實(shí)際政策路徑；由于高速公路投資規(guī)模大，作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段被賦予拉動(dòng)投資的使命。

　　政策內(nèi)涵有所調(diào)整。收費(fèi)公路政策在不斷完善演進(jìn)的過(guò)程中，內(nèi)涵也在不斷豐富——

　　資金來(lái)源方面，中央政府以車購(gòu)稅作為補(bǔ)貼，地方政府通過(guò)投資補(bǔ)助，共同作為公路建設(shè)資本金。

　　貸款責(zé)任方面，以公路收費(fèi)權(quán)向銀行申請(qǐng)質(zhì)押貸款，符合法律規(guī)定，所有貸款都是以收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押進(jìn)行貸款。

　　責(zé)任主體方面，政府還貸公路的債務(wù)責(zé)任屬于地方政府，經(jīng)營(yíng)性公路是企業(yè)行為，由企業(yè)承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

　　籌資模式方面，根據(jù)國(guó)家財(cái)稅體制改革的新要求，收費(fèi)公路的合理發(fā)展方向，一是利用通過(guò)政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資舉債，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或者專項(xiàng)收入（如車輛通行費(fèi)）償還；二是采取PPP模式建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路，吸引社會(huì)資本，多方籌措建設(shè)資金。

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